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    《长江保护法》为保护长江流域生态环境,推进长江经济带绿色发展提供了法律保障。2019年6月,长江保护法立法座谈会指出,加快长江保护立法进程,在立法中要找准定位,突出重点。
  法律以社会为基础,以社会关系为调整对象。立法定位与立法重点的确立,应当着眼于《长江保护法》需要处理的社会关系。笔者认为,在《长江保护法》立法过程中,应当处理好以下几种关系。
  一是处理好经济发展与生态保护的关系。长江经济带建设中的“共抓大保护,不搞大开发”要求科学发展、绿色发展。可持续发展理念强调,在经济增长的同时,必须注意自然资源的合理开发与生态环境保护相协调,使发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。
  一方面,长江经济带覆盖上海、江苏、浙江等11省(市),面积占全国的21%,人口数量和经济总量均超过全国的40%,在我国经济发展版图中占据重要位置。另一方面,长江流域约占全国水资源总量的35.0%,河湖、水库、湿地面积约占全国的20.0%,珍稀濒危植物占全国总数的39.7%,淡水鱼类占全国总数的33.0%,流域内森林覆盖率达41.3%,在我国生态保护领域居于重要地位。
  因此,《长江保护法》应正确处理好经济发展与生态保护的关系,建议将新发展理念、可持续发展理念贯彻立法始终,在立法目的、法律原则、具体规范等中都有所体现。
  二是处理好区域差异与协同治理的关系。长江经济带覆盖11省(市),区域经济社会发展不平衡状况显著,对经济发展和生态环境保护存在不同的需求。因此,必须以协同思维整体谋划长江经济带的发展与保护。当前,长江经济带生态环境协同治理较弱,难以有效适应全流域完整性管理的要求,生态环境协同保护体制机制亟待建立健全。因此,长江经济带生态环境协同治理体制机制建设势在必行,强化长江经济带区域协同治理应成为《长江保护法》的立法重点之一。
  协同治理过程要求建立利益协调机制,以维护公共利益和协同关系。自长江经济带发展战略提出以来,为推动沿江省(市)就相关问题进行协调磋商,已探索建立长江经济带省际协商合作机制。但是,在国家层面仍缺少统一的议事协调机构,建议在《长江保护法》中增设国家级的负责统筹协商合作的议事机构。
  沿长江经济带各省(市)的经济发展水平差异较大,如果让欠发达省份与发达省份共同地、无差别地承担保护责任,将加剧区域发展不平衡。因此,有必要建立生态保护的区域补偿机制,以增进互惠互利互信。国务院九部门联合印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》提出,鼓励生态保护地区和受益地区开展横向生态保护补偿,探索建立流域下游地区对上游地区提供优于水环境质量目标的水资源予以补偿的机制。因此,省际间的生态补偿制度应写入《长江保护法》,为加强互惠互利互信提供保障。
  三是处理好国家政策与国家法律的关系。国家政策是为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针;国家法律是由国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的、具有普遍效力的行为规范。政策和立法在功能上可互补,内容上可互通,应当发挥政策和法律的各自优势,促进政策和法律互联互动。
  围绕长江保护、开发和利用,国家出台的政策主要有《长江经济带发展规划纲要》《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》 等。哪些政策可以转化为法律?如何将政策要求转化为法律规范?较合理的做法是将经过实践检验、比较成功的政策转化为法律规范,促使实践性、试验性较强的政策弥补理性建构主义立法的不足。在长江保护实践中,如负面清单管理制度、长江生态保护补偿制度、环境污染联防联控制度、党政领导干部生态环境损害责任追究问责制度、生态保护红线控制等,都取得较好实践效果,应将其进一步系统化、规范化。通过将实践效果好的长江保护政策予以立法确认、吸纳与总结,促使政策更具稳定性、普遍性和权威性。
  四是处理好问题导向与长远谋划的关系。立法应坚持问题导向,直面现实问题、解决现实问题。同时,从方法论上看,立法也应当兼具现实性与前瞻性,将问题导向与长远谋划相统一。凡事预则立,不预则废,《长江保护法》应立足长远,根据国际上流域治理、大河治理的法律经验,在立法时提前予以体现,通过前瞻性立法进一步夯实长江保护的法制基石。例如,在莱茵河治理中,为维护莱茵河良好水质和生态环境,各类理事会、行业协会等非政府组织广泛参与重要决策;在密西西比河治理中,通过加强政府和社会的合作,取得良好治理效果。由此,流域的开发、利用与治理形成以共同参与为基础的良性机制,激发了社会活力,提高了治理效能。近年来,公众参与生态环境保护的热情日益高涨,在生态环保实践中发挥了重要作用。《长江保护法》应将公众参与制度写入立法,鼓励环保志愿者服务,引导社会公益基金对长江保护的支持。 
       □张涛 席鹭军

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